特種設備安全監(jiān)管問責思考
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關于特種設備安全監(jiān)管問責的思考
機構改革之后,關于如何進行特種設備安全監(jiān)管、在一線工作中如何避責,成為市場監(jiān)管部門面臨的必修課題,給基層工作人員增加了沉重的壓力,不少同志聞之如避蛇蝎。但工作始終要有人去干,一些崗位的職責明確也不是可以輕易開脫的,因此,有必要認真分析研究特種設備監(jiān)管工作的狀況、以及問責的原因和條件,而后探討如何穩(wěn)妥、有效的推進此項工作。
一、2015年全國特種設備安全概況
質檢總局特種設備安全監(jiān)察局的網站最新的是2015年全國特種設備安全狀況通報,2016年的情況正在征集,F將2015年通報部分內容摘錄如下:
1、數量。截至2015年底,全國特種設備總量達1100.13萬臺,比2014年底上升6.14%。
2、監(jiān)察。全國特種設備安全監(jiān)察人員共計23648人,較2014年增加7908人。2015年,全國各級特種設備安全監(jiān)管部門開展特種設備執(zhí)法監(jiān)督檢查127.94萬人次,發(fā)出安全監(jiān)察指令書12.93萬份。
3、事故。2015年,全國共發(fā)生特種設備事故和相關事故257起,與2014年相比,事故起數減少26起,同比下降9.19%,全國未發(fā)生特種設備重特大事故。2015年特種設備萬臺設備死亡率為0.36,較2014年下降7.69%。
(一)按設備類別劃分:
鍋爐事故18起,壓力容器事故27起,氣瓶事故29起,壓力管道事故3起,電梯事故58起,起重機械事故79起,場(廠)內機動車輛事故32起,大型游樂設施事故9起,客運索道事故2起。
鍋爐事故:
發(fā)生在使用環(huán)節(jié)16起、安裝環(huán)節(jié)1起、修理環(huán)節(jié)1起,其中,違章作業(yè)或操作不當原因8起,設備缺陷和安全附件失效原因4起。
壓力容器事故:
設備缺陷和安全附件失效原因6起,違章作業(yè)或操作不當原因4起,非法設備使用原因5起。
氣瓶事故:
違章作業(yè)或操作不當原因2起,設備缺陷和安全附件失效原因2起,氣體泄露引發(fā)原因2起。
壓力管道事故:
事故現象均為管道破裂介質泄漏,或直接造成人員傷害,或引發(fā)爆燃造成人員傷害,事故原因主要是管道質量原因或人員違章操作。
電梯事故:
發(fā)生在使用環(huán)節(jié)38起,安裝、改造、修理維保環(huán)節(jié)20起。事故原因中,安全附件或保護裝置失靈等設備原因39起;違章作業(yè)或操作不當原因13起;應急救援(自救)不當導致的事故2起;管理不善或兒童監(jiān)護缺失以及乘客自身原因導致的事故4起。
起重機械事故:
事故原因主要是違章作業(yè)或操作不當,另有設備原因6起,吊具原因4起。場(廠)內專用機動車輛事故。31起為叉車事故,1起為旅游觀光車事故。違章作業(yè)或操作不當原因30起,設備原因2起。
大型游樂設施事故:
安全保護裝置失靈等設備原因4起,違章作業(yè)原因3起。
客運索道事故:
2起事故均為天氣原因導致設備故障,造成乘客高空滯留。
(二)按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分:
發(fā)生在使用環(huán)節(jié)219起,占85.21%;維修檢修環(huán)節(jié)15起,占5.84%;安裝裝卸環(huán)節(jié)17起,占6.61%;充裝運輸環(huán)節(jié)6起,占2.34%。
二、針對2015年安全情況的分析
根據以上概況,可分析出問責幾率比較低、監(jiān)管形勢日趨好轉、監(jiān)管重點比較突出,具體如下:
一是問責幾率比較低:
全國特種設備總量達1100.13萬臺,共發(fā)生特種設備事故和相關事故257起。由此可見事故率極低,事故問責人數雖沒有詳細統計,但從上述——看出違章作業(yè)或操作不當原因、應急救援(自救)不當、管理不善或兒童監(jiān)護缺失以及乘客自身原因、天氣原因等排除設備自身原因共計140起左右,即真正設備事故可能產生問責的只有117起左右。由此可計算出每萬臺設備問責的可能性大概為0.106起左右,即每10萬臺設備可能出現問責事故1.06起。
另外,通報中的設備數據應當是登記在冊的數量,顯然還會有大量的未登記設備,有的地區(qū)甚至未登記設備會超過已登記設備數,但無論如何,事故被上報乃至被追責的數字是固定的。也就是說,每10萬臺設備出現事故和問責的幾率還會更小一些。
二是監(jiān)管形勢日趨好轉:
從與2014年的對比可以看出,設備增長了6.14%,事故起數下降9.19%。從監(jiān)察人員看,全國較2014年增加7908人。綜上,可得出機構整合后監(jiān)察人員的增加,對于特種設備監(jiān)管工作有明顯促進作用,這些新增加人員應當是各地市場監(jiān)管所的基層一線人員。從情況看,監(jiān)察人員共計23648人,開展監(jiān)督檢查127.94萬人次,發(fā)出安全監(jiān)察指令書12.93萬份,按2人一組執(zhí)法檢查計,即平均每組每年開展執(zhí)法檢查108.2次,每9.89次檢查發(fā)出1份指令書。
三是監(jiān)管重點比較突出:
從設備事故類別看,電梯和起重機械事故起數所占比重較大,事故起數分別占22.57%、30.74%。按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分,發(fā)生在使用環(huán)節(jié)219起,占85.21%。由此可見特種設備安全監(jiān)管工作的重點在于使用環(huán)節(jié),尤其是起重機械和電梯2類,更應當作此項工作的重中之重。
三、特種設備安全監(jiān)管的責任探究
通過歷年的問責事件來看,產生問責的原因有三點:一是發(fā)生事故,二是事故確認為特種設備原因,三是產生了人員傷亡或有較大社會影響。這三者呈遞進關系,全部具備就必然產生問責事件!栋踩a法》第八十四條規(guī)定“生產經營單位發(fā)生生產安全事故,經調查確定為責任事故的……還應當查明對安全生產的有關事項負有審查批準和監(jiān)督職責的行政部門的責任……”。
鑒于此,分析我們一線監(jiān)管人員在日常工作中可能出現的風險行為,主要在三個方面:一是應當發(fā)現未發(fā)現的;二是發(fā)現了未立即采取措施的;三是采取措施后未監(jiān)督整改或是監(jiān)督整改不到位的。據請教紀檢部門相關人員,上述三個方面都可以定性為不作為,相互間并列,沒有本質區(qū)別,處理結果的輕重程度視事故的嚴重程度而定。
但以上三方面可能存在的不作為情況,只有第二方面有明文規(guī)定追責,摘錄如下:
1、《安全生產法》第六十二條“安全生產監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門……(二)對檢查中發(fā)現的安全生產違法行為,當場予以糾正或者要求限期改正……(三)對檢查中發(fā)現的事故隱患,應當責令立即排除……”;
2、《安全生產法》第八十七條“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的工作人員,有下列行為之一的,給予降級或者撤職的處分……(四)在監(jiān)督檢查中發(fā)現重大事故隱患,不依法及時處理的…… ”;
3、《特種設備安全法》第九十四條“違反本法規(guī)定,負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門及其工作人員有下列行為之一的,由上級機關責令改正;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分:……(五)發(fā)現違反本法規(guī)定和安全技術規(guī)范要求的行為或者特種設備存在事故隱患,不立即處理的……”
第一方面未發(fā)現違法行為的不作為,從法理上可以排除掉。
因為行政不作為除了須具有法定義務的前提之外,行政不作為的的義務履行主體必須具有作為的可能性與能力,即行政機關有能力為之。我們以一線監(jiān)管的人員數量與需要監(jiān)管的設備數量進行對比,體現本部門有限的行政能力,加之平時工作制定好切實可行的計劃、日程,是完全可以避免被定性為不作為的。
第二方面的不作為情況有針對性,是指已經查處的案件。
目前大家對案件的后續(xù)隱患整改都非常重視,積極督促企業(yè),并嚴格按有關規(guī)定執(zhí)行,即使未整改到位,只要依規(guī)依法報告了,也是履職到位,不能定性為不作為,因此在這方面出問題的可能性也較小。
綜上,目前對一線監(jiān)管人員工作中產生不作為風險最高的,就是第二方面,即發(fā)現了未立即采取措施的。這也在當前基層工作中普遍大量存在。
四、應對措施
特種設備監(jiān)管日常工作中應注意循序漸進,一步一個腳印,按自身的實際能力制訂工作計劃,要么不查,要查則查徹底,直至隱患整改完成或報告政府采取相關措施,杜絕工作中的不作為風險,大致程序應為:
1、現場檢查。
現場對企業(yè)生產場所進行全面檢查,對在用設備狀況盡可能詳細記錄,有企業(yè)在用設備繁多的,只記錄存在問題的設備即可。記錄設備內容應包括所在位置、標牌、操作情況、是否提供出檢驗報告和登記證書、是否現場在用。
2、發(fā)現隱患立即下達指令書或責改書或查封。
若類似企業(yè)在用設備已經檢驗,僅未進行登記等一般隱患情況,應當場下達指令書或責令改正通知書要求其限期改正。若存在超期未檢等嚴重隱患,應當場進行查封,并要求企業(yè)盡快整改,設備無法立即停止運行的,要按《特種設備現場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第23、28條的要求處置。
3、迅速立案。
當企業(yè)存在嚴重隱患時,應迅速立案啟動調查,案情重大或以后容易證據滅失的、有串供風險的,應當場進行調查。一般隱患應在改正期限到達后進行復查(按《特種設備現場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第27條的要求),仍未改正的應迅速立案調查。
4、補充調查。
對違法設備應著重從設備生產、銷售、安裝、使用、維保、檢驗、登記幾個環(huán)節(jié)進行詢問,案情復雜的要更加注重細節(jié)。
5、處理決定。
調查終結的及時提交審理,作出決定。
6、督促整改隱患貫穿始終。
交納罰款并整改完畢的可結案,未改完的則按《特種設備現場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》的要求及時報告政府采取措施。
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