特種設備安全監(jiān)管問責思考

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關于特種設備安全監(jiān)管問責的思考

  機構改革之后，關于如何進行特種設備安全監(jiān)管、在一線工作中如何避責，成為市場監(jiān)管部門面臨的必修課題，給基層工作人員增加了沉重的壓力，不少同志聞之如避蛇蝎。但工作始終要有人去干，一些崗位的職責明確也不是可以輕易開脫的，因此，有必要認真分析研究特種設備監(jiān)管工作的狀況、以及問責的原因和條件，而后探討如何穩(wěn)妥、有效的推進此項工作。

一、2015年全國特種設備安全概況

質檢總局特種設備安全監(jiān)察局的網站最新的是2015年全國特種設備安全狀況通報，2016年的情況正在征集�，F將2015年通報部分內容摘錄如下：

1、數量。截至2015年底，全國特種設備總量達1100.13萬臺，比2014年底上升6.14%。

2、監(jiān)察。全國特種設備安全監(jiān)察人員共計23648人，較2014年增加7908人。2015年，全國各級特種設備安全監(jiān)管部門開展特種設備執(zhí)法監(jiān)督檢查127.94萬人次，發(fā)出安全監(jiān)察指令書12.93萬份。

3、事故。2015年，全國共發(fā)生特種設備事故和相關事故257起，與2014年相比，事故起數減少26起，同比下降9.19%，全國未發(fā)生特種設備重特大事故。2015年特種設備萬臺設備死亡率為0.36，較2014年下降7.69%。

（一）按設備類別劃分：

鍋爐事故18起，壓力容器事故27起，氣瓶事故29起，壓力管道事故3起，電梯事故58起，起重機械事故79起，場（廠）內機動車輛事故32起，大型游樂設施事故9起，客運索道事故2起。

鍋爐事故：

  發(fā)生在使用環(huán)節(jié)16起、安裝環(huán)節(jié)1起、修理環(huán)節(jié)1起，其中，違章作業(yè)或操作不當原因8起，設備缺陷和安全附件失效原因4起。

壓力容器事故：

  設備缺陷和安全附件失效原因6起，違章作業(yè)或操作不當原因4起，非法設備使用原因5起。

氣瓶事故：

  違章作業(yè)或操作不當原因2起，設備缺陷和安全附件失效原因2起，氣體泄露引發(fā)原因2起。

壓力管道事故：

  事故現象均為管道破裂介質泄漏，或直接造成人員傷害，或引發(fā)爆燃造成人員傷害，事故原因主要是管道質量原因或人員違章操作。

電梯事故：

  發(fā)生在使用環(huán)節(jié)38起，安裝、改造、修理維保環(huán)節(jié)20起。事故原因中，安全附件或保護裝置失靈等設備原因39起；違章作業(yè)或操作不當原因13起；應急救援（自救）不當導致的事故2起；管理不善或兒童監(jiān)護缺失以及乘客自身原因導致的事故4起。

起重機械事故：

  事故原因主要是違章作業(yè)或操作不當，另有設備原因6起，吊具原因4起。場（廠）內專用機動車輛事故。31起為叉車事故，1起為旅游觀光車事故。違章作業(yè)或操作不當原因30起，設備原因2起。

大型游樂設施事故：

  安全保護裝置失靈等設備原因4起，違章作業(yè)原因3起。

客運索道事故：

2起事故均為天氣原因導致設備故障，造成乘客高空滯留。

（二）按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分：

  發(fā)生在使用環(huán)節(jié)219起，占85.21%；維修檢修環(huán)節(jié)15起，占5.84%；安裝裝卸環(huán)節(jié)17起，占6.61%；充裝運輸環(huán)節(jié)6起，占2.34%。

  根據以上概況，可分析出問責幾率比較低、監(jiān)管形勢日趨好轉、監(jiān)管重點比較突出，具體如下：

一是問責幾率比較低：

  全國特種設備總量達1100.13萬臺，共發(fā)生特種設備事故和相關事故257起。由此可見事故率極低，事故問責人數雖沒有詳細統計，但從上述——看出違章作業(yè)或操作不當原因、應急救援（自救）不當、管理不善或兒童監(jiān)護缺失以及乘客自身原因、天氣原因等排除設備自身原因共計140起左右，即真正設備事故可能產生問責的只有117起左右。由此可計算出每萬臺設備問責的可能性大概為0.106起左右，即每10萬臺設備可能出現問責事故1.06起。

  另外，通報中的設備數據應當是登記在冊的數量，顯然還會有大量的未登記設備，有的地區(qū)甚至未登記設備會超過已登記設備數，但無論如何，事故被上報乃至被追責的數字是固定的。也就是說，每10萬臺設備出現事故和問責的幾率還會更小一些。

二是監(jiān)管形勢日趨好轉：

  從與2014年的對比可以看出，設備增長了6.14%，事故起數下降9.19%。從監(jiān)察人員看，全國較2014年增加7908人。綜上，可得出機構整合后監(jiān)察人員的增加，對于特種設備監(jiān)管工作有明顯促進作用，這些新增加人員應當是各地市場監(jiān)管所的基層一線人員。從情況看，監(jiān)察人員共計23648人，開展監(jiān)督檢查127.94萬人次，發(fā)出安全監(jiān)察指令書12.93萬份，按2人一組執(zhí)法檢查計，即平均每組每年開展執(zhí)法檢查108.2次，每9.89次檢查發(fā)出1份指令書。

三是監(jiān)管重點比較突出：

  從設備事故類別看，電梯和起重機械事故起數所占比重較大，事故起數分別占22.57%、30.74％。按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分，發(fā)生在使用環(huán)節(jié)219起，占85.21%。由此可見特種設備安全監(jiān)管工作的重點在于使用環(huán)節(jié)，尤其是起重機械和電梯2類，更應當作此項工作的重中之重。

三、特種設備安全監(jiān)管的責任探究

  通過歷年的問責事件來看，產生問責的原因有三點：一是發(fā)生事故，二是事故確認為特種設備原因，三是產生了人員傷亡或有較大社會影響。這三者呈遞進關系，全部具備就必然產生問責事件�！栋踩�生產法》第八十四條規(guī)定“生產經營單位發(fā)生生產安全事故，經調查確定為責任事故的……還應當查明對安全生產的有關事項負有審查批準和監(jiān)督職責的行政部門的責任……”。

  鑒于此，分析我們一線監(jiān)管人員在日常工作中可能出現的風險行為，主要在三個方面：一是應當發(fā)現未發(fā)現的；二是發(fā)現了未立即采取措施的；三是采取措施后未監(jiān)督整改或是監(jiān)督整改不到位的。據請教紀檢部門相關人員，上述三個方面都可以定性為不作為，相互間并列，沒有本質區(qū)別，處理結果的輕重程度視事故的嚴重程度而定。

但以上三方面可能存在的不作為情況，只有第二方面有明文規(guī)定追責，摘錄如下：

1、《安全生產法》第六十二條“安全生產監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門……（二）對檢查中發(fā)現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正……（三）對檢查中發(fā)現的事故隱患，應當責令立即排除……”；

2、《安全生產法》第八十七條“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分……（四）在監(jiān)督檢查中發(fā)現重大事故隱患，不依法及時處理的…… ”；

3、《特種設備安全法》第九十四條“違反本法規(guī)定，負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門及其工作人員有下列行為之一的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分：……（五）發(fā)現違反本法規(guī)定和安全技術規(guī)范要求的行為或者特種設備存在事故隱患，不立即處理的……”

第一方面未發(fā)現違法行為的不作為，從法理上可以排除掉。

因為行政不作為除了須具有法定義務的前提之外，行政不作為的的義務履行主體必須具有作為的可能性與能力，即行政機關有能力為之。我們以一線監(jiān)管的人員數量與需要監(jiān)管的設備數量進行對比，體現本部門有限的行政能力，加之平時工作制定好切實可行的計劃、日程，是完全可以避免被定性為不作為的。

第二方面的不作為情況有針對性，是指已經查處的案件。

目前大家對案件的后續(xù)隱患整改都非常重視，積極督促企業(yè)，并嚴格按有關規(guī)定執(zhí)行，即使未整改到位，只要依規(guī)依法報告了，也是履職到位，不能定性為不作為，因此在這方面出問題的可能性也較小。

綜上，目前對一線監(jiān)管人員工作中產生不作為風險最高的，就是第二方面，即發(fā)現了未立即采取措施的。這也在當前基層工作中普遍大量存在。

四、應對措施

特種設備監(jiān)管日常工作中應注意循序漸進，一步一個腳印，按自身的實際能力制訂工作計劃，要么不查，要查則查徹底，直至隱患整改完成或報告政府采取相關措施，杜絕工作中的不作為風險，大致程序應為：

1、現場檢查。

現場對企業(yè)生產場所進行全面檢查，對在用設備狀況盡可能詳細記錄，有企業(yè)在用設備繁多的，只記錄存在問題的設備即可。記錄設備內容應包括所在位置、標牌、操作情況、是否提供出檢驗報告和登記證書、是否現場在用。

2、發(fā)現隱患立即下達指令書或責改書或查封。

若類似企業(yè)在用設備已經檢驗，僅未進行登記等一般隱患情況，應當場下達指令書或責令改正通知書要求其限期改正。若存在超期未檢等嚴重隱患，應當場進行查封，并要求企業(yè)盡快整改，設備無法立即停止運行的，要按《特種設備現場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第23、28條的要求處置。

3、迅速立案。

當企業(yè)存在嚴重隱患時，應迅速立案啟動調查，案情重大或以后容易證據滅失的、有串供風險的，應當場進行調查。一般隱患應在改正期限到達后進行復查（按《特種設備現場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第27條的要求），仍未改正的應迅速立案調查。

4、補充調查。

對違法設備應著重從設備生產、銷售、安裝、使用、維保、檢驗、登記幾個環(huán)節(jié)進行詢問，案情復雜的要更加注重細節(jié)。

5、處理決定。

調查終結的及時提交審理，作出決定。

6、督促整改隱患貫穿始終。

交納罰款并整改完畢的可結案，未改完的則按《特種設備現場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》的要求及時報告政府采取措施。

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